Il est passionnant de travailler sur les dossiers de l'environnement : examiner ces dossiers, c'est pénétrer au coeur des évolutions du monde contemporain. Plus ces dossiers sont conflictuels, plus ils nous révèlent de richesses et de contradictions de la société.

Je m'intéresserai plus particulièrement à deux grands domaines où se nouent aujourd'hui en France - et se résolvent parfois - des conflits souvent aigus entre groupes sociaux et institutions.

· Le domaine des grandes infrastructures nouvelles d'une part (routes, autoroutes, TGV, centrales électriques, lignes électriques à haute tension...), avec les débats publics concernant leur opportunité et leurs conditions de réalisation.

Les enquêtes d'utilité publique notamment sont l'occasion d'affrontements parfois tumultueux entre les pouvoirs publics (principalement l'Etat), leurs administrations, les associations, notamment celles qui militent pour l'environnement, les intérêts particuliers plus ou moins organisés, les utilisateurs, le grand public, etc.

Ces débats conflictuels engendrent des processus de décision de plus en plus complexes et parfois chaotiques (progressions, blocages, retours en arrière, non décisions, décisions partielles ou même absurdes, etc.).

· Le domaine de la planification urbaine, d'autre part. Les procédures d'urbanisme ouvrent des débats publics soit sur des projets globaux (schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, plans d'occupation des sols), soit sur des projets particuliers (zones d'aménagement concerté, grands équipements publics...). Là aussi se rencontrent les pouvoirs publics (principalement les municipalités), leurs administrations, les associations, les particuliers, le grand public...

A travers ces débats souvent passionnés, on ne voit pas seulement se dessiner des images du quartier, de la ville, de l'agglomération des prochaines décennies, on voit aussi se confronter des visions différentes de l'appropriation de l'espace, de la façon de vivre en ville, des principales composantes de la civilisation urbaine.

Aussi apparaît-il particulièrement intéressant de dégager, dans ces deux domaines, les évolutions et oppositions de valeurs au sein de la société, de souligner les formidables contradictions qu'elles engendrent et d'imaginer comment elles pourraient être surmontées.

 

1 - L'émergence des nouvelles valeurs

Parmi tous les grands débats qui animent la société aujourd'hui, le débat sur l'environnement, dans ses multiples expressions concrètes, est sans doute le plus révélateur d'évolutions profondes des sensibilités, des enjeux, des préférences, le plus révélateur de nouvelles valeurs de société.

Observons d'abord que l'intensité des conflits qui se nouent autour de projets d'infrastructures et d'urbanisme est significative d'une exigence de démocratie nouvelle. La contestation des projets émanant des pouvoirs publics montre indéniablement un recul de valeurs traditionnelles telles que le respect quasi hiérarchique des institutions représentatives et la primauté de l'intérêt général opposé aux intérêts particuliers.

Les expressions concrètes, sous forme de projets, de cet intérêt général sont perçues (pas toujours à tort) comme les produits des appareils attachés aux pouvoirs publics (les "technocrates") et de leurs logiques techniciennes.

Les procédures sont perçues comme autant de moyens pour faire aboutir ces projets prédéterminés, étouffer l'expression d'autres logiques, l'émergence d'autres enjeux. Autrement dit, on voit ainsi s'exprimer une demande très forte de démocratie concrète, directe, ouverte et transparente : le droit du citoyen à s'exprimer directement sur ce qui le concerne.

Cette valeur montante trouve dans le domaine de l'environnement un moyen d'expression privilégié. Car accepter que le débat entre citoyens de base et "technocrates" se situe sur le terrain technique et économique parfaitement maîtrisé par lesdits "technocrates", c'est accepter d'être battu d'avance.

Le porter sur de nouveaux terrains, sur les enjeux de l'environnement, c'est entrer dans de nouvelles logiques, augmenter le poids du qualitatif, justifier des alternatives inattendues, en un mot rééquilibrer le débat public et légitimer la contestation active des projets "officiels". L'environnement est donc un point d'appui précieux pour l'émergence de cette valeur montante qu'est l'exigence de "vraie démocratie".

Cette ouverture du débat s'accompagne d'une réhabilitation des intérêts particuliers qui peuvent être ceux des individus (les riverains des autoroutes, les propriétaires fonciers...), ou ceux de collectivités plus ou moins larges (la commune qui sera plus ou moins bien desservie, le territoire enclavé, les industriels de la zone d'activité à construire ou à desservir, les automobilistes et les transporteurs, etc.).

La centralisation engendrait une définition jacobine de l'intérêt général faisant taire, avec bonne conscience, les intérêts particuliers. Or parmi les valeurs montantes on trouve le droit à la différence, individuelle et collective, le droit à l'expression et l'épanouissement de l'individu ou du groupe.

La bonne décision collective n'est plus l'expression théoriquement optimale d'un intérêt général défini abstraitement, mais la juste conciliation de tous les intérêts particuliers concernés.

C'est bien ce qui apparaît dans l'intensité des débats publics conflictuels et dans leur contenu. C'est ce qui explique qu'il soit si difficile de les conclure : un acte d'autorité de la puissance publique ne peut remplacer un consensus ou au moins, à défaut, une convergence des volontés des différents acteurs.

Mais l'environnement est aussi, par lui-même, porteur de nouvelles valeurs très riches. C'est d'abord la sensibilité à la nature, à toute la richesse de la flore et de la faune, à la subtile harmonie des rapports physiques et psychologiques entre l'homme et cette nature qui l'entoure.

C'est la défense d'une qualité de vie constamment menacée par les pollutions de l'air, de l'eau, des aliments, et par les agressions comme le bruit et les accidents de la circulation.

C'est aussi le respect du patrimoine, oeuvre des générations précédentes, qu'il s'agisse de monuments, ou plus simplement de maisons, de rues, de places, de paysages, fruits d'une évolution non programmée mais toujours soutenue par une sensibilité, un goût maintenu à travers les périodes successives.

Plus récemment s'est manifestée la responsabilité à l'égard des générations futures. A travers le concept de développement durable s'exprime la préoccupation de ne pas épuiser les réserves rares non renouvelables (combustibles fossiles, matériaux, minerais...) et la volonté de maintenir la diversité des espèces végétales et animales. Le développement durable pose aussi la question des grands équilibres de la planète : effet de serre, prévention des catastrophes écologiques, élimination des déchets à longue durée de vie...

Ces valeurs "de l'environnement" font appel à la sensibilité et à la générosité. Elles déclenchent des engagements personnels et collectifs, d'autant plus forts que les menaces sont fortement perçues alors que les solutions restent souvent floues et incertaines.

Ainsi notre société s'enrichit-elle, potentiellement, par la montée de ces valeurs nouvelles. Est-elle pour autant capable de les exprimer et de les traduire en de meilleurs projets concrets ? Il lui faut pour cela surmonter de formidables contradictions.

 

2 - De formidables contradictions

Les infrastructures de transport posent le problème de la mobilité des personnes et des marchandises. S'agissant des personnes, la révolution automobile n'a pas fini de produire tous ses effets. Les motifs de déplacements se multiplient, dans toutes les gammes de distances : domicile-travail à courte et moyenne distances, famille et loisirs à des distances de plus en plus grandes.

L'automobile est largement préférée pour des questions de commodité, de confort, de statut social, et souvent de coût (aux conditions actuelles de tarification). Les taux de motorisation croissent régulièrement (deux voitures et plus par ménage).

Sur toutes les routes et autoroutes les trafics croissent régulièrement (de 3% à 5% par an le plus souvent). Où allons-nous ? Où s'arrêtera la motorisation dans les pays développés ? Est-elle envisageable à cette échelle dans les pays en voie de développement ?

S'agissant des marchandises, la mondialisation de l'économie et la forte concurrence qui l'accompagne conduisent de plus en plus à des organisations éclatées de la production et de la distribution, à des délocalisations lointaines permises par la baisse relative des coûts de transports, à une multiplication des transports routiers résultant des exigences du "juste à temps". En période de bonne conjoncture économique, les trafics de marchandises sur routes et autoroutes croissent de plus de 3 % par an.

Ces évolutions n'ont rien d'artificiel. Elles sont le fruit des formes modernes du développement économique. Mais elles ne sont pas que cela : elles traduisent des préférences individuelles et collectives solidement ancrées dans la société contemporaine, notamment pour ce qui concerne la mobilité des personnes.

Or elles sont incompatibles avec la volonté de préserver l'environnement. Comment, par exemple, respecter les engagements pris après le sommet de Rio, sur le plafonnement des émissions de gaz carbonique dans l'atmosphère ?

Il n'est pas étonnant que les débats publics sur les nouvelles infrastructures, au lieu de porter seulement sur le tracé et sur l'insertion dans le site, reviennent sur l'opportunité même de la liaison projetée et interrogent les responsables politiques et la société elle-même sur le bien-fondé de la mobilité des personnes et des marchandises et, en définitive, sur le modèle de développement implicitement admis. Quel casse-tête pour le commissaire enquêteur !

Les contradictions sont encore plus flagrantes en milieu urbain. La prise de conscience d'une forte dégradation des voiries plantées, du patrimoine historique, sous la pression de l'automobile, de la montée du bruit, de l'insécurité, de la pollution atmosphérique provoque des réactions pour sauver et même restaurer tout ce qui faisait le charme de la vie en ville.

D'où les projets de développement et modernisation des transports en commun, de quartiers piétons, de mise en valeur des monuments, des espaces verts, des équipements publics.

Mais dans le même temps se poursuit la pression considérable des automobilistes - et de certains commerçants - pour maintenir et améliorer la pénétration des automobiles à toute heure jusqu'au centre de la ville. Ne voit-on pas, dans beaucoup de villes moyennes, les municipalités investir à la fois dans les transports en commun et dans la construction de parkings souterrains centraux ?

A la périphérie des villes, le modèle d'urbanisation suburbaine éclatée et de faible densité s'installe solidement en France. Les taux de motorisation des ménages grimpent rapidement. Les déplacements domicile-travail, entre les lotissements des maisons individuelles et des zones d'activité dispersées se multiplient et s'allongent : la distance ne compte plus.

Peut-on prolonger cette tendance ? A quelles concentrations de circulation conduit-elle aux abords des villes importantes et moyennes, à quelles consommations de carburants, à quelles émissions, à quelles pollutions ? Ces contradictions entre nouvelles valeurs de société et comportements dominants apparaissent peut-être plus tardivement sur les orientations de politique urbaine : elles n'en seront que plus brutales. Comment pourront-elles être surmontées ?

 

3 - Comment en sortir ?

C'est donc un des grands problèmes de la société française d'aujourd'hui que de savoir maîtriser et résoudre les conflits qui se nouent et se noueront autour des questions d'environnement. Plusieurs orientations peuvent être esquissées.

Il faut d'abord améliorer les décisions publiques. Des progrès considérables ont déjà été faits. Dans la conception même des grandes infrastructures, notamment les autoroutes et TGV, l'insertion dans le site, le traitement des paysages, le dessin des ouvrages témoignent d'une grande sensibilité à l'environnement. D'importantes dispositions sont prises pour prévenir les pollutions, protéger la faune et la flore, lutter contre le bruit. La réalisation de ces infrastructures se fait en économisant les ressources rares.

Dans certaines villes, les projets d'aménagement radicalement nouveaux ont vu le jour : larges zones piétonnes, exclusion des automobiles du centre, création de cadres urbains de grande qualité...

Mais il ne suffit pas d'améliorer les décisions des pouvoirs publics pour résoudre les problèmes de la société : on a étendu ainsi les zones de compatibilité entre les diverses tendances, mais on a éludé les problèmes de fond.

D'où l'intérêt des débats publics. S'agissant des infrastructures, ils se sont récemment multipliés et enrichis. Partant des enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique, elle-même indispensable aux expropriations, ils portent sur l'opportunité même des grands projets et sur leur insertion dans l'environnement (enquêtes dites Bouchardeau). Une circulaire du 15 décembre 1992 du ministre de l'Equipement (circulaire Bianco) définit des phases successives du débat et des procédures de suivi.

La vie politique locale s'intéresse de plus en plus aux grands choix de politique urbaine, et pas seulement en période électorale. De ces débats publics enrichis on peut attendre de nouvelles améliorations des projets. Mais il faut aller plus loin, vers des débats publics qui ne se limiteraient pas à des projets concrets et qui chercheraient à dégager des convergences vers de nouveaux modèles de développement.

L'ambition peut paraître excessive. Cette démarche est pourtant indispensable si l'on veut poursuivre le développement et l'aménagement du pays dans un contexte de démocratie, de citoyenneté. J'estime cependant que si le moment est venu de poser les vrais problèmes de société (à différentes échelles) les conditions ne sont pas encore réunies pour les résoudre même partiellement. Il manque en effet un fond commun de connaissances et de modes de raisonnement sur les grands problèmes de l'écologie et de l'environnement.

Le grand public est-il bien éclairé sur les problèmes de toxicité, résultant par exemple de la pollution atmosphérique en ville ?

Que dire de la question encore très controversée de l'effet de serre ? Quelles ont été les conséquences concrètes de la réalisation des grandes infrastructures des dernières années sur la socio-économie des régions traversées, sur la faune, sur la flore, sur les milieux sensibles ? Quelle est l'importance des préjudices résultant du bruit ? Comment fonctionnent les villes dans lesquelles on a réellement accordé la priorité aux transports collectifs ?

On voit ainsi l'intérêt des nombreux observatoires à mettre en place, avec toutes garanties d'objectivité scientifique. On voit qu'il est indispensable de collecter et diffuser largement, et de façon pluraliste, toutes informations utiles d'origine française ou étrangère.

En attendant, le caractère fragmentaire, incertain, souvent contredit, des informations disponibles, loin de faire progresser le débat, conduit souvent les protagonistes à camper sur des positions caricaturales.

Et lorsque cette meilleure information sera disponible, où, à quels niveaux, et comment organiser les grands débats publics ? Même s'ils sont utiles, les colloques d'experts ou de hauts responsables ne répondent pas à cette question. Des débats parlementaires sur la politique générale des transports ou sur la politique de la ville impliquent davantage l'opinion publique et, au moins, ses représentants élus.

Mais pour faire débattre largement les citoyens, leurs associations, les différentes forces sociales, afin de faire émerger progressivement des réponses aux contradictions actuelles, peut-être même certains consensus, ne faut-il pas organiser des débats publics au niveau régional ?

C'est à ce niveau, en effet, que peuvent se rencontrer des préoccupations générales, sur les modes de vie urbains et périurbains, sur l'organisation de l'économie et ses grandes finalités, d'une part, et des problèmes concrets posés par de grands et petits projets, d'autre part, qui sont autant de points d'accrochage et d'illustrations concrètes de ces grands choix de société. Ce n'est certainement pas la seule réponse. Il s'agit bien là d'un délicat travail d'ingénierie sociale, qui reste à faire.

 

Une conclusion provisoire

Nous sommes en pleine évolution. Car l'intérêt porté aux problèmes d'environnement n'est pas une mode, un épiphénomène passager. Sachons lui reconnaître sa véritable dimension, celle d'une phase de transformation en profondeur de la société. Cela nous conduira à accepter bien des défaites et des échecs dans les procédures engagées : des contradictions aussi profondes ne se résolvent pas en un jour.

Cela nous conduira aussi à faire preuve de plus de responsabilité à tous les niveaux : responsabilité dans la conception des politiques (aménagement, urbanisme, transports), et dans l'élaboration des projets dont les impacts sont forts sur l'environnement, responsabilité dans l'organisation et la conduite des débats publics au moyen desquels progressent la prise de conscience et la recherche des voies futures du progrès, responsabilité dans la collecte et la diffusion de toutes les connaissances nécessaires pour sortir positivement des contradictions actuelles de notre société en mouvement.

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