Depuis une vingtaine d'années, la SNCF a renoué avec un métier presque oublié pendant un demi-siècle : celui de constructeur de lignes nouvelles. Les projets se sont ensuite succédé dans un contexte de sensibilité à l'environnement et d'exigence de concertation croissante. Pouvoirs publics et maître d'ouvrage se trouvent ainsi confrontés à des exigences ou à des critiques souvent contradictoires.

Certains leur reprochent de procéder trop tardivement à la concertation, alors que le tracé "est déjà arrêté", d'autres souhaitent d'abord connaître le tracé avant de donner un avis sur l'intérêt du projet. C'est donc à la lumière de l'expérience acquise que progressent les procédures réglementaires et le savoir-faire des opérateurs.

 

Les premiers projets TGV - L'utilité publique

La réalisation des récentes lignes à grande vitesse permet de mesurer l'évolution des procédures de consultation publique. Le projet de ligne TGV Paris-Lyon, dont l'enquête d'utilité publique était antérieure à la loi de 1976 sur la protection de la nature, a donné le premier signal. Il a servi de support de réflexion, à la préparation de cette loi qui introduisait les premières études d'impact sur l'environnement dans les enquêtes d'utilité publique.

L'arsenal réglementaire s'est considérablement renforcé depuis lors, notamment avec la loi de 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques, dite "Loi Bouchardeau".

Pendant ce temps, les maîtres d'ouvrage ont fait de gros progrès dans leur approche de l'environnement et dans leurs méthodes de communication (lignes TGV mises en service de 1989 à 1994).

Alors, pourquoi de nombreux projets rencontrent-ils encore de réelles oppositions, parfois violentes, lors des enquêtes publiques ou de leur construction ? Peut-être la concertation publique est-elle insuffisante ou mal ciblée.

Les décisions de principe concernant les grandes infrastructures ferroviaires relèvent de l'Etat responsable de l'aménagement du territoire, alors que la SNCF en est le maître d'ouvrage. La procédure de déclaration d'utilité publique a, quant à elle, son origine dans le code de l'expropriation en vue de garantir les intérêts des expropriés. Elle peut donc difficilement fournir des réponses adaptées aux différentes questions soulevées par le projet : son utilité collective, puis son insertion dans le tissu foncier et dans l'environnement.

L'exemple récemment vécu du TGV Méditerranée montre bien la difficulté de construire un consensus sur un projet dont l'utilité collective n'avait pas été suffisamment affirmée au préalable par le pouvoir politique national et régional. La situation, qui prévalait jusqu'à présent, plaçait le maître d'ouvrage en position de "demandeur", donc soupçonné de partialité, et rendait très difficile le dialogue avec les élus locaux, souvent embarrassés pour prendre des positions officielles affirmées car partagés entre l'intérêt public et des oppositions plus ou moins fortes.

S'appuyant sur les conclusions de la mission Carrère, la récente circulaire "Bianco", prescrivant un débat préalable sur les grandes fonctions du projet, a pour ambition de permettre une meilleure clarification des engagements respectifs de l'Etat et du maître d'ouvrage. Le projet de TGV Rhin-Rhône constitue le premier cas d'application de ces nouvelles procédures.

 

La conduite du projet TGV Rhin-Rhône : un processus collectif à long terme

Des initiatives régionales pour un projet européen

Les multiples fonctionnalités du TGV Rhin-Rhône font la richesse de ce projet dont la section Belfort-Besançon est classée "maillon clé" par la Commission des communautés européennes, et dont le schéma des trafics potentiels rappelle un "couteau suisse".

Les régions Bourgogne, Franche-Comté et Alsace, appuyées par l'association Trans Europe TGV Rhin-Rhône-Méditerranée, se sont unies pour obtenir la mise à l'étude d'une première phase entre Mulhouse et Dijon, avec desserte intermédiaire de Belfort-Montbéliard et de Besançon.

Les premiers moteurs du projet TGV Rhin-Rhône étaient le nord-est de la Franche-Comté et le sud de l'Alsace, qui n'ont pas pu bénéficier de la mise en service du TGV Paris Sud-Est. Puis la Bourgogne, située depuis 1981 en parcours terminal sur le TGV Paris Sud-Est, souhaite se replacer sur un grand axe Nord-Sud, sur lequel le Jura cherche aussi à trouver un ancrage. La volonté commune se heurte encore au désaccord des zones limitrophes de la Bourgogne et de la Franche-Comté sur l'itinéraire permettant d'atteindre ensuite Lyon, la "branche Sud" non "arrêtée" au schéma directeur.

En décidant, le 10 septembre 1992, de lancer les études préliminaires de ce tronçon, le ministre des Transports a ainsi répondu au souhait de ces régions de promouvoir l'ensemble du projet à travers sa composante la plus consensuelle mais aussi la plus compétitive, relativement aux autres projets du schéma directeur. Enfin, une convention portant sur le financement des études et des opérations de concertation a été signée le 7 mai 1993 entre l'Etat, la SNCF et les trois régions qui ont pris à leur charge la moitié des dépenses.

L'application de la circulaire "Bianco" du 15 décembre 1992 : le débat préalable

Une des principales innovations est l'application, avant toute étude, du débat sur les grandes fonctions et l'intérêt du projet.

Cette phase de réflexion, développée en priorité dans les trois régions traversées, a été aussi étendue aux régions limitrophes françaises, allemandes et suisses.

Le débat a été enrichi grâce à la participation de près de 3.000 acteurs socio-économiques. Placé sous le contrôle d'une commission de suivi de six personnalités indépendantes, il a été organisé en trois temps :

- trois séances de lancement en juin 1993, une par région (600 participants au total) ;
- incitation, dès juillet, à créer des commissions locales indépendantes, avec mise à disposition d'un "kit" d'information et d'animation (30 commissions créées) ;
- journée de restitution des réflexions des commissions et des avis formulés (400 participants), le 18 octobre 1993, conclue par le préfet coordonnateur.

De plus, des réponses ont été apportées, début octobre, à environ 170 questions recueillies lors des séances de lancement et trois numéros de la "Lettre du TGV Rhin-Rhône" ont été diffusés aux 3.000 acteurs.

Enfin, un contrat de partenariat avec quatre quotidiens régionaux couvrant 800.000 lecteurs a permis la diffusion de plusieurs articles de fond ou reportages et l'ouverture d'une tribune de libre expression.

La participation riche et active à ce débat (85 contributions) a fait ressortir un consensus "socio-économique", assorti d'exigences claires :

- optimiser l'interconnexion du TGV avec les autres réseaux ferrés, routiers et aériens, aux niveaux national et transfrontalier ;
- organiser l'accessibilité aux gares TGV à travers tous les modes de transport ;
- valoriser les territoires desservis ;
- développer la prise en compte des impacts sur l'environnement dans un cadre de concertation constructive proche du terrain.

Il restait alors à organiser la mise en oeuvre elle-même du projet :

- cadrage des études de ligne nouvelle, grâce au cahier des charges de l'infrastructure arrêté le 11 avril 1994 par le ministre des Transports ;
- lancement des réflexions d'aménagement, grâce à la synthèse des perspectives d'aménagement et de développement établie par les services de l'Etat, en coordination avec les collectivités locales ;
- concertation avec les communes et les riverains.

La concertation et la consultation pour la recherche d'itinéraire

Les réflexions préalables ont conduit à présenter le principe d'une ligne à grande vitesse comme une solution évidente d'amélioration du réseau ferroviaire, mettant notamment en exergue les avantages du TGV sur d'autres modes, tout en faisant ressortir les précautions à prendre, mais sans examen approfondi du développement potentiel d'autres modes de transport.

Le cahier des charges lui-même, fruit d'un accord politique entre partenaires régionaux, et basé sur les résultats du débat préalable, limite a priori la largeur de l'aire de recherche des itinéraires.

Ces conditions réduisent les possibilités de présenter des solutions très contrastées, comme certains le demandent au nom de l'application de la loi d'orientation des transports intérieurs elle-même.

C'est à ce stade que peut intervenir la commission de suivi qui doit apprécier si la réalisation d'expertises complémentaires est nécessaire.

Le débat préalable sur les grandes fonctions du TGV Rhin-Rhône s'est adressé à un très large public d'élus et de responsables économiques, mais sans présenter aucun élément de tracé relevant des études préliminaires. Ainsi, on n'a pas associé directement au débat les quelques milliers de maires des six départements concernés par la première phase du projet.

L'élaboration du cahier des charges à l'issue du débat préalable, puis la recherche d'un accord sur les premières variantes de fuseau de tracés, ont été conduites au niveau du comité de pilotage des études. Le cahier des charges n'a été arrêté qu'après les élections cantonales, d'où cinq mois d'interlude pendant lesquels ne sont apparus que deux polémiques par voie de presse et deux communiqués de presse officiels, fin janvier, suite à la première présentation au comité des variantes proposées par la SNCF.

Aussi, avant de lancer les études préliminaires, fin avril 1994, dix-neuf mois après la première décision du ministre, il a d'abord fallu se livrer à une véritable campagne d'information auprès des conseillers généraux, des 250 à 300 maires concernés et des dizaines d'associations représentatives d'intérêts le long des tracés.

Le cahier des charges et les premières variantes de fuseau furent d'abord présentés au cours de six réunions départementales, puis cette information fut démultipliée par de nombreuses réunions au niveau cantonal, voire communal. Les réactions enregistrées ont conduit à mettre à l'étude de nouveaux tronçons de variantes.

Par souci de transparence, la SNCF a organisé une série de visites le long de la ligne TGV Nord nouvellement mise en service. Quinze groupes d'environ 35 maires ou représentants de services et d'associations ont pu constater et apprécier la maîtrise des effets du TGV sur l'environnement.

Après des études environnementales confiées à un bureau extérieur, un dossier d'information présentant les résultats d'analyse des fuseaux présentés à l'échelle 1/100 000 et expliquant l'intérêt socio-économique du projet, associé au document de synthèse des perspectives d'aménagement et de développement, mis au point par les services de l'Etat, constitue le dossier de consultation diffusé en 1.500 exemplaires en novembre.

Ainsi informés, les élus nationaux, régionaux et départementaux, les maires de près de 300 communes, les comités régionaux des transports, les chambres consulaires, les associations représentatives d'intérêts dont les associations de protection de l'environnement, les services de l'Etat et les organismes parapublics ont eu deux mois, jusqu'en janvier 1995, pour exprimer leur avis sur les études préliminaires.

 

Les acteurs de la conduite du projet

En octobre 1992, le ministre a désigné le préfet de région de Franche-Comté comme coordonnateur et nommé l'ingénieur général des Ponts et Chaussées Pierre Guithaux président du comité de pilotage des études, celles-ci étant confiées à la SNCF.

Le comité de pilotage institué par la convention du 7 mai 1993 contrôle le budget et le contenu technique des études et approuve le calendrier opérationnel sur proposition du préfet coordonnateur : il est en somme le véritable maître d'ouvrage de l'affaire.

La commission de suivi poursuit son rôle de garant de la qualité des informations fournies face aux interrogations des habitants et des gestionnaires des territoires intéressés.

La SNCF n'est qu'un des membres du comité de pilotage, mais assure toute la maîtrise d'uvre : la mission TGV Rhin-Rhône, installée à Besançon, avec trois responsables territoriaux à Dijon, Besançon et Mulhouse, conduit les études techniques, prépare les actions de communication et assure la logistique.

L'addition d'inerties souvent propres aux systèmes en cause (absence de démultiplication directe de l'information par les collectivités, lourdeurs des rouages administratifs dans le respect strict des compétences territoriales, multiplicité des services de l'Etat et de la SNCF concernés..., rend cette tâche difficile.

D'autre part, les délais de prise de certaines décisions, souvent perturbés par les périodes électorales, peuvent effacer les efforts de mobilisation qui les ont précédées.

 

Une question de confiance et d'unité d'approche

Le dispositif de pilotage réel étant peu compris et mal perçu par le public, le problème de confiance se joue alors essentiellement entre les élus et les associations d'un côté et la SNCF de l'autre.

Le TGV étant affublé à l'origine du masque d'un "monstre hurlant", le futur exploitant s'évertue à démontrer que le voisinage du projet sera tout à fait acceptable et à présenter lui-même un visage humain en ne craignant pas les contacts directs, en organisant des opérations concrètes d'information et en prenant d'ores et déjà la responsabilité de la continuité des études, de la réalisation et de la mise en service de la ligne.

D'autre part, au moment de la diffusion du dossier de consultation, une inquiétude légitime peut s'emparer des préparateurs de l'opération, compte tenu de son équilibre difficile, en voyant arriver d'ultimes demandes d'études de variantes supplémentaires.

Fort heureusement, l'existence d'un comité de pilotage incluant les représentants des collectivités, la valeur ajoutée importante apportée par les services de l'Etat aussi bien pour élaborer les dossiers que pour mener la concertation locale, et l'intérêt général du TGV lui-même, reconnu sur le principe y compris par les opposants qui ne le souhaitent pas près de chez eux, font que cette première phase du projet est portée collectivement et devrait aboutir en 1995 à la décision de lancement des études d'avant-projet sommaire.

L'ensemble de cette démarche : débat préalable, enquête et décret d'utilité publique, est certes devenu une machine complexe, mais elle devrait apporter au projet retenu une crédibilité et une légitimité accrues et ceci avec des garanties de transparence que le public a souvent réclamées et qui devraient se trouver concrétisées dans la future loi relative au renforcement de la protection de l'environnement.

L'avenir nous dira si du débat jaillira la lumière.

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