Introduction

Urbanisme et écologie ne font pas, a priori, bon ménage. L'urbanisme n'a-t-il pas pour objet de prévoir et de planifier la construction, alors que l'écologie - ou plutôt l'écologisme - vise à permettre une croissance économe des richesses naturelles, de l'espace et une meilleure protection d'un environnement qu'il souhaiterait maintenir aussi proche que possible de l'état naturel ? En fait, ce divorce repose sur une approche caricaturale de l'urbanisme (et peut-être aussi sur une appréhension simpliste de l'écologisme).

Si l'on retient la définition très simple de l'urbanisme que nous avons proposée (1) - champ d'action, pluridisciplinaire par essence, qui vise à créer dans le temps une disposition ordonnée de l'espace en recherchant harmonie et efficacité -, on voit que l'opposition n'existe que dans la mesure où l'urbanisme négligerait l'harmonie ou que l'écologisme refuserait de prendre en compte la nécessité de l'efficacité.

On va tenter ici d'examiner dans quelle mesure le souci de protection de l'environnement a - ou non - été pris en compte dans les documents successifs visant à définir des politiques d'urbanisme. Pour limiter le propos, on se centrera sur le cas le plus complexe en France, celui de la région de Paris, et on accordera une importance particulière aux documents de planification stratégique, à l'échelle de la région. Cette analyse sera menée en remontant au début du siècle pour tenter de dégager des évolutions des idées, des mécanismes mis en place - et d'abord des plans d'urbanisme - et des faits sur le terrain.

 

I - Les premiers plans d'urbanisme : la préservation de l'espace

Il est vrai que les préoccupations modernes d'urbanisme sont venues comme prolongement des premières politiques du logement. En France, c'est au sein du Musée social, qui avait été à l'origine des Habitations Bon Marché (HBM, ancêtres des HLM), qu'on rédigea la première proposition de loi (Jules Siegfried) sur l'urbanisme, qui ne fut définitivement votée qu'en 1919 (loi Cornudet). La première définition du mot urbanisme (2) remonte à 1910 et le limite à "l'étude systématique des méthodes permettant d'adapter l'habitat, et plus particulièrement l'habitat urbain, aux besoins des hommes".

Le contexte de l'urbanisation en France entre les deux guerres allait donner une orientation très particulière aux documents d'urbanisme de cette époque. En effet, la forte demande de logement après la guerre, jointe à l'inflation, nouvellement apparue, ont conduit les gouvernements successifs à limiter, voire à bloquer, les loyers.

Les investisseurs traditionnels - institutionnels et particuliers - se sont retirés de la construction locative. Les ménages modestes n'ont eu d'autre ressource que d'acheter une parcelle à un "lotisseur" et de construire eux-mêmes. Les lotissements - où les équipements collectifs et les travaux de viabilisation n'étaient le plus souvent même pas assurés - sont devenus la forme majeure d'extension des villes, consommant beaucoup d'espace, en particulier boisé.

Les plans d'aménagement, d'embellissement et d'extension des communes, élaborés en application des lois de 1919 et 1924 - qui constituent la première génération de plans d'urbanisme - ont vite été conçus de façon à limiter les abus des lotisseurs et à réduire les terrains urbanisables. Malheureusement, approuvés pour la plupart seulement à la veille de la Seconde Guerre mondiale, ils arrivèrent trop tard.

Encore leur prétention à limiter le droit de construire, considérée comme une atteinte au droit de propriété, suscita-t-elle une multitude de recours qui trouvèrent souvent une oreille complaisante au ministère de l'Intérieur - qui assurait la tutelle des collectivités locales, et, de ce fait, de l'urbanisme - et du Conseil d'Etat : la notion d'intérêt général était encore bien peu partagée.

Plus significatif encore est le projet d'aménagement de la région parisienne, dit plan Prost, le premier plan régional officiel, élaboré entre 1932 et 1934 et approuvé - en deux temps - en 1939 et 1941. Les consignes données dès 1928 par Raymond Poincaré visaient "un plan d'ensemble qui devrait être limité à la population actuelle, car si la population parisienne augmente encore, il en résulterait un grand danger social et la situation pourrait devenir irréparable" (3).

Ce plan, qui constitue une grande date dans l'histoire de l'urbanisme, est conçu pour être "opposable aux tiers", c'est-à-dire que ses dispositions peuvent être invoquées pour accorder ou refuser une autorisation de construire. En outre, il s'impose aux plans communaux qui, si nécessaire, doivent être mis en conformité avec lui. Sa principale disposition consiste à classer les communes en quatre catégories :

* dans la catégorie A (communes déjà entièrement urbanisées), le plan communal doit délimiter les zones d'habitat collectif ou individuel, les zones industrielles et les zones mixtes ;

* dans la catégorie D (communes encore rurales), un périmètre d'urbanisation, correspondant à l'urbanisation actuelle (village et hameaux) est tracé : il est interdit de construire en dehors ;

* dans les catégories B et C (communes en voie d'urbanisation), on peut créer une zone non affectée, où on ne peut construire que des bâtiments d'exploitation agricole, des "propriétés d'agrément ou d'habitation d'étendue suffisante et où la proportion de surface bâtie restera dans de sages limites" et, à titre exceptionnel, après avis d'un Comité national, "des bâtiments et des usines si les constructions sont traitées avec goût" (4).

Bref, on ne peut construire, en dehors des zones déjà urbanisées, que des bâtiments agricoles, des propriétés avec parc et des monuments.

Le plan Prost attache également beaucoup d'importance à la protection des sites : les articles 41 à 45 du programme de servitudes annexé à son plan les concernent. Il attache une place particulière à la protection de Versailles, Saint-Germain, Marly, Meudon et Sceaux (tous sites situés dans le quart sud-ouest de la banlieue).

Cette conception de la protection des sites et le souci que manifeste par ailleurs le plan pour les espaces boisés, les promenades publiques et les terrains de jeu, comme pour les cités-jardins, semblent résulter de la combinaison de plusieurs influences :

* la tradition hygiéniste héritée du XIXè siècle ;

* la tradition esthétisante (on vient de voter la loi de 1930 sur la protection des monuments historiques) ;

* le souci de favoriser les loisirs des couches populaires (qui rejoint les mesures que prendra le Front populaire) ;

* le mouvement en faveur des cités-jardins, lancé par Howard en 1898 et popularisé (et adapté) en France par Georges Benoît-Lévy et Henri Sellier ;

* le souci, qu'on a souligné, de porter un coup d'arrêt à une consommation excessive d'espaces agricoles ou boisés par les lotissements.

Ainsi, la première génération de plans d'urbanisme se révèle-t-elle très soucieuse de protection de l'espace, pour des raisons, on vient de le voir, diverses, voire parfois ambiguës. Malheureusement, ces plans, aboutissement d'un processus réclamé dès le début du siècle par les esprits clairvoyants, ne furent opérationnels qu'à la veille de la Deuxième Guerre mondiale, trop tard pour enrayer les lotissements.

La paradoxe est qu'ils resteront en vigueur - le plan Prost n'a été officiellement abrogé qu'avec l'approbation du schéma directeur, en 1976 - après cette guerre, dans un contexte radicalement modifié, où les pouvoirs publics souhaiteront encourager la mise sur le marché de terrains à bâtir.

 

II - Les trente glorieuses ou la primauté du béton

Les préoccupations des pouvoirs publics sont en effet très différentes au lendemain de la Libération. La crise du logement est encore plus grave qu'après 1918, la fécondité ayant brusquement augmenté (en pleine guerre et pas seulement à la fin de celle-ci comme on le croit souvent) et cette hausse ne devant pas se démentir. Une fois effectué l'effort de reconstruction des infrastructures et du patrimoine industriel, les gouvernements accordent la priorité au logement. A cette fin, ils libèrent les loyers des logements nouvellement construits (article 1 de la loi du 1-9-1948) et financent largement le logement social.

Pour construire ces logements, il faut des terrains. Les plans d'urbanisme de la première génération, hérités de l'entre-deux-guerres et de ses préoccupations, sont gênants. La loi de 1943, confirmée à la Libération, met en place des mécanismes très centralisés d'élaboration d'une seconde génération de plans. En attendant ceux-ci, on pratique "l'urbanisme de dérogation", c'est-à-dire qu'on multiplie les autorisations de construire en dérogation aux plans en vigueur. C'est l'époque où les gouvernants ont les yeux rivés sur la hausse de la courbe de la construction.

A l'échelle de la région parisienne, on tente à deux reprises de réviser le plan Prost, mais ces essais se noient dans le maquis politique. On finit par préférer établir un plan à moyen terme, le plan d'aménagement et d'organisation générale de la région parisienne (PADOG). Celui-ci maintient, en conformité avec la politique naissante d'aménagement du territoire, la volonté de limiter l'extension de l'agglomération : celle-ci est cernée par un périmètre d'agglomération, qui trace la limite des zones urbanisées, en dehors duquel il est interdit de construire. Mais, outre qu'il rouvre à l'urbanisation des terrains jusque-là interdits à l'intérieur de ce périmètre, les dérogations se multiplient à l'extérieur de celui-ci.

Les préoccupations de préservation de l'espace ne sont pas principales, d'autant que la forme dominante d'urbanisation de cette époque - les grands ensembles, puis leur version organisée, les zones à urbaniser par priorité (ZUP) - est six fois moins consommatrice d'espace que les lotissements de l'entre-deux-guerres (en région parisienne, leurs densités moyennes respectives sont de 96 et 16 logements à l'hectare). Lorsqu'on doit tracer une infrastructure nouvelle, on recherche en priorité les espaces boisés qui n'imposent pas de démolitions (voire d'expropriations s'ils sont publics) et qui permettent donc de hâter la réalisation : l'autoroute du Sud mutile ainsi la forêt de Fontainebleau.

Le point d'orgue de cette politique d'urbanisme dévouée à la croissance sera marqué par le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région de Paris (1965), établi sous l'autorité de Paul Delouvrier. Ce document est d'importance : la politique des villes nouvelles et la réalisation du RER notamment lui sont dus. Il a d'ailleurs inspiré l'élaboration de schémas directeurs régionaux pour les principales régions urbanisées de province à la fin des années 1960.

Mais il rompt avec toute politique de limitation de la croissance spatiale de l'agglomération. Moins par ses perspectives quantitatives qui ne font que prolonger les tendances de l'époque, continues depuis vingt ans et qu'aucun spécialiste n'imagine devoir s'infléchir (on retient même un certain tassement du mouvement séculaire de migration de la province vers Paris). Mais plus par son état d'esprit qui, tout en organisant la conquête de l'espace - le long d'axes préférentiels -, ne traite des espaces ruraux ou naturels qu'en négatif.

La carte est très significative : les espaces non destinés à l'urbanisation sont laissés en blanc. Le rapport n'est pas en reste : l'agriculture y est traitée en une ligne et demie et une note infrapaginale. Les loisirs de plein air - auxquels est consacré un chapitre sur quatre, au même titre par exemple qu'aux transports -, pour lesquels la croissance de la demande est d'ailleurs surestimée, semblent être la seule dimension à travers laquelle l'espace naturel mérite d'être considéré.

A une échelle plus locale, les préoccupations sont semblables. A cette époque, pas un maire, qui se présentant pour une réélection, ne vante pas son bilan, exprimé en termes de logements construits, de surfaces de locaux d'activités, de nouveaux équipements et commerces. La logique des trente glorieuses n'est pas avare de l'espace et ne se préoccupe pas de la protection de l'environnement.

 

III - La crise et la montée en puissance de l'écologie

Le destin des plans d'urbanisme est bien capricieux. La durée qui s'écoule entre le constat d'une situation nouvelle, le diagnostic, la création d'un consensus suffisant autour de celui-ci, la mise au point des solutions juridiques, l'élaboration des documents d'urbanisme, leur approbation est de l'ordre d'une génération. Il est à peu près égal à la longueur du cycle qui conduit à une nouvelle situation.

Ainsi, les plans conçus entre les deux guerres, à une époque de stagnation démographique et de consommation excessive d'espace, ont été applicables après la guerre, dans un contexte de croissance démographique et économique, où les formes d'urbanisation étaient peu consommatrices d'espace. Les plans de la période des trente glorieuses ont été en vigueur essentiellement après la chute de la fécondité et pendant la crise économique.

Car la situation s'est à nouveau transformée dans les années 1970. La fécondité, stable à un niveau élevé, a commencé à chuter brutalement au milieu des années 1960, en pleine euphorie économique. Personne n'imaginait alors une crise économique. Certes, quelques auteurs (5) avaient dénoncé, à l'échelle mondiale, et non sans excès et simplifications abusives, les risques d'un épuisement des ressources naturelles, de surpopulation, de surpollution. La crise de l'énergie a semblé leur donner raison. Pourtant, qui y a vu alors les prémices d'une crise durable ?

Vers la même époque, les idées écologistes ont commencé à se développer. La réponse des pouvoirs publics a été purement formelle. On a créé un ministère de l'Environnement (1973) et on a voté une loi (1976) imposant une étude de l'impact sur l'environnement de tout projet important : mais ces études, commandées et financées par le maître d'ouvrage, sont de ce fait suspectes. Plus tard, lorsque les partis se réclamant de l'écologisme sont devenus menaçants, tous les mouvements politiques ont dû, dans leur discours, prendre en compte la protection de la nature, la lutte contre les pollutions, la défense de l'environnement.

Les plans d'urbanisme ont eux aussi subi l'influence de ce changement de perspective. Les plans d'occupation des sols (POS), qui fixent les droits à construire, le plus souvent à l'échelle de la commune, ont pris une teinte plus restrictive. Cela ne gênait guère les élus qui ont appris avec l'expérience qu'ils pouvaient, s'ils voulaient pouvoir autoriser un projet qui ne risquait pas d'avoir de conséquences électorales fâcheuses, modifier le POS.

Les préfets, depuis longtemps, ne vérifient guère la conformité de ceux-ci avec les schémas directeurs, lorsqu'il en existe, et n'incitent pas, et encore moins n'obligent, les communes, ou ne se substituent à elles, comme ils en ont le pouvoir en cas de refus, pour en faire établir.

Le plan régional, le schéma directeur, a également été mis au goût du jour. La révision effectuée en 1975, celle qui a permis que ce document fût enfin approuvé officiellement en 1976, comporte comme principale innovation par rapport à celui de 1975, de mettre en avant l'objectif de "protéger et mettre en valeur les ressources naturelles et le patrimoine bâti".

Surtout, s'appuyant sur les travaux de la mission régionale d'étude pour l'aménagement rural, il propose une véritable politique de l'espace rural, et en particulier une "trame verte" qui repose sur des coupures vertes dans l'urbanisation et des zones naturelles à préserver : plaine de France, plateau de Brie, plaine de Versailles, Hurepoix et Vexin. Enfin, il propose que la protection des espaces naturels soit combinée avec la création d'un réseau d'espaces de loisirs.

Mais, pour que ces dispositions fussent efficaces, il eût fallu qu'elles soient suivies de l'élaboration de schémas directeurs intercommunaux qui respectent ces principes et que les POS soient mis en conformité avec ceux-ci. Ce fut rarement le cas.

La révision de ce schéma directeur, qui a suscité de nombreux documents émanant de l'État et de la Région, le plus souvent dans une atmosphère de compétition entre ces deux niveaux, n'a cependant vu apparaître au premier plan les perspectives de protection de l'environnement que tardivement. Jusqu'au "Livre blanc" (février 1990), préparé conjointement par les équipes de l'État, de la Région et de la Ville de Paris, celles-ci ne sont pas placées au premier plan.

Lorsque, pour des raisons politiciennes, ce travail en commun ne fut plus possible, chaque camp (l'État et la Région) a redoublé d'effort pour s'attirer les bonnes grâces des écologistes. Dans le document finalement approuvé par décret en Conseil d'État (avril 1994), la "sauvegarde de l'environnement", le "respect de la nature" et la "réduction des nuisances" précèdent les autres objectifs et les développements qui leur sont consacrés sont aussi longs que ceux qui concernent les transports et beaucoup plus que ceux consacrés au logement ou à la création des activités.

Mais il ne suffit pas qu'il y ait beaucoup de vert sur la carte du schéma directeur. Le caractère dominant de ce schéma est de rester volontairement vague - sous la pression des élus - dans ses propositions. Aucune politique ou volonté forte d'aménagement n'y transparaît. Son seul objet - à peine celé - est d'ouvrir à l'urbanisme des terrains que le précédent schéma (de 1965-1976) déclarait inconstructibles.

On peut donc émettre des doutes sur ses effets positifs pour la protection de l'environnement. D'ailleurs, pour que nul n'en ignore, la loi Bosson sur l'urbanisme (janvier 1994) vient de faciliter la tâche des promoteurs, de régulariser a posteriori des opérations juridiquement irrégulières et de compliquer l'action des associations de défense de l'environnement.

 

Conclusion

La prise en compte de l'environnement et des préoccupations écologistes dans les documents d'urbanisme, surtout dans les plans stratégiques, a évolué de façon non linéaire selon le contexte démographique, économique et politique, mais toujours avec retard sur celui-ci. Actuellement, on pourrait croire à une prise en compte de ces soucis : les modifications introduites, sous la pression des écologistes, dans le contrat de plan Etat-Région voté en juillet, avec l'indispensable appui d'élus écologistes, vont dans ce sens.

Mais ce succès n'est qu'apparent et demeure ambigu. Apparent, parce qu'il ne correspond à aucune volonté fermement ancrée, surtout chez les décideurs politiques. Ambigu, parce que les valeurs écologistes servent trop souvent de façade à des intérêts particuliers. En ce sens, ils rejoignent le plus souvent l'égoïsme municipal qui interdit toute politique d'aménagement à l'échelle des régions urbaines.

Cette attitude se traduit notamment par le refus par les maires de toute construction de logements - et surtout de logements sociaux - sur leur territoire municipal. Ils ont compris que, contrairement à leurs prédécesseurs, il leur fallait, pour être réélus, moins un bilan quantitatif - qui peut même être un handicap, car chaque opération suscite des mécontents - que le maintien de leur électorat. Les pressions écologistes, sans viser cet objectif, en sont de fait bien souvent les alliés objectifs.

NOTES :

(1) MERLIN Pierre - L'urbanisme - Paris - PUF, Que sais-je ? - 1993 - (2e éd.), 128 pages. Retour >>>

(2) Pierre CLERGET, dans le Bulletin de la société neufchâteloise de géographie - 1910. Retour >>>

(3) Cité par BASTIE Jean - La croissance de la banlieue parisienne - Paris - PUF - 1964 - 624 pages. Retour >>>

(4) MERLIN Pierre - L'aménagement de la région parisienne et les villes nouvelles - Paris - La Documentation française - 1962 - 212 pages.
Voir aussi l'article de GIVAUDAN Antoine et MERLIN Pierre - Planification urbaine en France (historique), in MERLIN Pierre et CHOAY Françoise - Dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement - Paris - PUF - 1988 - 744 pages. Retour >>>

(5) DUMONT René et ROSIER Bernard - Nous allons à la famine - Paris - Seuil - 1966 - 180 pages. Retour >>>
MEADOWS (Dennis) et alii. - Halte à la croissance ! - Rapport d'une équipe du M.I.T. au club de Rome - Paris - Fayard - 1972 - 314 pages.

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