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I - Une sensibilisation mondiale

Les législations dans les différents pays du monde et la directive européenne de 1985 sur l'Étude des impacts sur l'environnement (EIE) sont très similaires ; ceci est en partie dû au fait que beaucoup de pays ont été guidés par la législation sur l'environnement des États-Unis qui a initié les études d'impact au début des années 70. On relève que :

presque partout les EIE constituent une aide à la décision basée sur une approche multicritère désagrégée ;

les responsables des EIE sont rarement indépendants des maîtres d'ouvrage ou autorités publiques chargés des aménagements ; au Canada, aux Pays-Bas, les EIE sont gérées par des Comités indépendants qui désignent un panel d'experts et évaluent la qualité des études ;

le cas spécial de la tradition française d'enquête d'utilité publique au niveau des projets fournit des avantages considérables pour les procédures mais met en jeu la notion d'utilité publique dont l'évidence n'apparaît plus à tous.

Les difficultés de protection de l'environnement deviennent de plus en plus importantes et variées ; alors que des vieux problèmes comme la diminution du bruit ou le maintien de la biodiversité n'ont pu être résolus, de nouvelles préoccupations apparaissent constamment comme le décrit le tableau.

Année	Nature des préoccupations apparues
1960	Oxyde de carbone Fumée de diesel
1970	Émission de plomb Smog photochimique
1980	Acidification des lacs Pluies acides
1990	Effet de serre NOx et ozone troposphérique Particules diesel

Contrairement à ce que l'on pensait encore il y a dix ans, ces soucis ne sont pas particuliers aux pays comblés. D'après une récente étude de l'Institut Gallup, il faut abandonner quelques préjugés de "sagesse conventionnelle" selon lesquels pour de nombreux pays pauvres les difficultés économiques font passer au second rang les préoccupations d'environnement.

En fait, elles leur sont associées car les questions de pollution des eaux, de l'air affectent directement la santé des populations. L'Association internationale pour l'évaluation de l'impact sur l'environnement dispose maintenant de chapitres nationaux dans presque tous les pays sauf en Afrique et... en France.

Les pays en transition du Sud-Est de l'Asie et de l'Amérique du Sud introduisent des législations et des méthodes semblables à celles des pays industrialisés. Pour donner juste un exemple, dans le cas de la construction et de l'élargissement de la BR-116, reliant Saõ Paulo à la route de Curitiba, des clauses avaient été prévues pour réserver 0,5 % du coût total du projet à la protection des zones naturelles.

Vingt ans après la Déclaration de Stockholm sur l'environnement humain, point de départ des politiques d'environnement au niveau international, le rapport, "Our Common Future" de la Commission sur l'environnement et le développement (Commission Brundtland), a développé le concept de développement durable (1) : il s'agit de satisfaire les besoins du présent sans compromettre les possibilités pour les générations futures de satisfaire leurs propres besoins ; dans l'ensemble ce rapport et la conférence des Nations Unies à Rio de Janeiro en 1992 préconisent une alliance du développement économique et de la protection de l'environnement abandonnant les positions d'opposition entre développement et environnement.

La déclaration de Rio énonce de nouveaux principes dont on ne peut pas exclure un retentissement à long terme analogue à celui de la déclaration des Droits de l'homme :

* trois principes relatifs à la prévention, à la notification et à la coopération entre États ;

* trois principes qui doivent guider les politiques d'environnement : les études d'impact, le principe pollueur payeur, le principe de précaution. Ce dernier principe s'applique particulièrement à l'effet de serre, même en l'absence de certitudes scientifiques ;

* des principes démocratiques, qui recouvrent d'une part la participation du public, d'autre part, la reconnaissance du rôle majeur de trois groupes de la population dans la gestion de l'environnement, les femmes, les jeunes et les communautés autochtones. Parmi les retombées de la Conférence de Rio, on peut signaler l'engagement assez spectaculaire de la Banque mondiale dans les procédures et recherches sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement des grands projets.

 

II - Le stratégique avant le détail - des intentions d'ESIE

Les activités classiques d'évaluation d'impact se restreignent le plus souvent à l'EIE (2) au niveau du projet de construction. En France notamment, on reproche constamment aux EIE de mettre le public devant le fait accompli ; le rapport d'EIE ne serait qu'un "rapport d'autopsie inventoriant ce qui a été détruit, déplacé, dégradé" ; cependant la situation change et des tendances à procéder à des évaluations très tôt résultent des facteurs suivants :

* difficultés pour l'acceptation des projets dont la légitimité est de plus en plus souvent mise en doute par le public ;

* demande d'une mise en perspective très large des actions envisagées avec la prise en compte des intérêts des générations futures ;

* émergence de préoccupations de très grande ampleur telles que l'effet de serre, les questions d'ozone stratosphérique ou troposphérique (par exemple, des estimations de tonnage de polluants émis à un niveau régional ou national ont été utilisées pour les routes alpines en Suisse).

On considère maintenant, en plus des traditionnelles EIE, ce que nous appelons ESIE (3). Une ESIE doit être menée dans le but d'évaluer les Politiques, Plans, et Programmes (les trois P) et les plans d'ensemble dans le cas de projets majeurs d'infrastructure.

L'ESIE doit être considérée sur un futur lointain ; par exemple, l'attention ne doit pas être limitée aux constructions existantes mais elle doit porter aussi sur les contraintes qui en résulteraient sur les aménagements futurs (ne dit-on pas que nous ne sommes que les usufruitiers de nos petits-enfants ?).

Il est nécessaire aussi de considérer des zones étendues ; un cas extrême est celui de la section Estreto- Humaita de l'autoroute transamazonienne ; là, l'étude de l'influence sur l'environnement a été étendue sur une largeur de 250 km de part et d'autre de l'autoroute.

Des ESIE commencent à être réalisées par la CE pour les réseaux de transports européens (cf. tableau) mais il est trop tôt pour s'assurer qu'elles contribueront aux choix stratégiques qui sont généralement commandés par l'accroissement continu des besoins de transports exprimés pour chaque mode. Une directive communautaire actuellement à l'étude (directive dite des trois P) prévoit aussi des ESIE.

 

III - Méthodes pour les ESIE ?

Malheureusement il reste le problème difficile des méthodes, problème que les administrateurs oublient trop facilement ; j'ai assisté à Bruxelles à une réunion d'experts européens destinée à lancer un appel d'offres pour l'ESIE du réseau européen de transports terrestres, la réunion en fait s'est terminée modestement par un projet d'appel d'offres pour définir les méthodes à employer.

Sur le thème des transports, les recommandations de divers rapports français (Groupe de travail transports et environnement du CGPC en 1992, de l'OCDE RTR en 1994) portent sur la mise au point et l'essai de méthodes d'évaluation de l'environnement diversifiées et adaptées aux divers niveaux de décision. On peut utiliser d'ores et déjà des analyses multicritères avec des indicateurs quantifiés (cf. tableau).

A supposer que les méthodes soient définies, il conviendrait de les intégrer dans des approches globales que nécessite la prise en compte de tous les facteurs de décision. Les autorités publiques dans les pays développés retiennent schématiquement trois objectifs :

* l'efficacité économique ou la croissance,

* la protection ou même l'amélioration de l'environnement,

* l'équité sociale quant à la répartition des bénéfices et des dommages.

Pour l'intégration de ces objectifs dans le processus de décision deux approches globales peuvent être retenues aujourd'hui :

1) l'évaluation monétaire de tous les effets dont les impacts sur l'environnement ;

2) la planification spatiale, en effet la meilleure insertion des ouvrages serait celle qui est conforme aux schémas de planification, encore faut-il que ceux-ci existent et aient pris en compte les exigences de protection de l'environnement. Dans tous les cas, les problèmes de l'équité restent largement à la discrétion des décideurs politiques, et on échoue en général lorsqu'on veut les insérer dans les objectifs de croissance.

Les usagers des transports exproprient la paix et la tranquillité des riverains mais ils offrent gratuitement la vue des véhicules... L'évaluation monétaire des impacts paraît aujourd'hui possible pour le bruit et les émissions de polluants, peut-être aussi pour les impacts sur l'espace ; elle est parfois utilisée dans les pays scandinaves pour les transports terrestres et même la fiscalité ; à la demande de la direction des routes, nous allons en examiner les possibilités en France. On relèvera aussi que le choix des taux d'actualisation peut être déterminant dans la prise en compte des effets à long terme, cette question difficile est étudiée notamment par la Banque mondiale.

Il n'y a encore que peu d'essais d'intégration des études d'évaluation d'impact dans les processus de planification ; les Pays-Bas, les États-Unis, la Grande-Bretagne et le Danemark pratiquent de telles approches alors que la France a depuis plusieurs années un peu négligé la planification spatiale.

Pour les transports, le besoin d'une planification multimodale est exprimé de plus en plus souvent depuis cinq ans, comme le confirment pour la CE le rapport transport 2.000 de Ms Smit Kroes et E. Pisani, pour les États-Unis l'Intermodal Surface Transportation Act édité en 1992. Le concept de transport global a reçu une attention particulière en Suisse et en Autriche.

En Suisse, le concept d'un modèle de transport global a mené au développement d'une planification multimodale, mais a provoqué une opposition politique. En France ces approches restent difficiles au niveau de l'Etat qui conserve des structures administratives à compétence modale.

 

IV - Communiquer, vendre ou comprendre ?

"Le jargon professionnel constitue un délit d'initié" Th. Saussez (Route, Innovation, Environnement - Colloque du ministère de l'Equipement - Avril 1994 - Paris).

"Le progrès ne vaut que si les inconvénients sont partagés par tous"- (Dossier établi par un groupe d'habitants de la commune de Grenay - Rhône en novembre 1992 au sujet du TGV Lyon-Turin).

La communication et l'information du public constituent une part essentielle de la gestion d'une action publique ; l'affirmation de l'utilité publique chère à nos élites ne suffit plus, il faudrait d'abord la démontrer or, au fond, on ne sait pas le faire car ce qui est utile aux uns ne l'est pas forcément aux autres, la Grande-Bretagne par exemple préfère mettre clairement en évidence les impacts sur les divers groupes humains et ne pas cacher aux "losers" leur situation, celle-ci peut d'ailleurs être compensée (cela ne facilite pas pour autant le passage du TGV dans le Kent).

A défaut de démontrer scientifiquement l'utilité publique, il faut dans nos sociétés, au moins s'expliquer et prendre les avis les plus nombreux. Partout on signale l'exigence de développer en parallèle les études et la communication avec les divers publics intéressés.

Le volume pris par la communication sur les projets prend parfois des proportions étonnantes dans les grandes démocraties que sont les Etats-Unis et l'Australie ; on travaille avec soin les détails matériels régissant les débats : les projeteurs ne sont plus sur l'estrade et la répartition des assistants, la position et la disponibilité des microphones etc., doivent encourager la prise de parole de tous.

Il nous faut distinguer communication et vente des projets, les qualités d'écoute des élites traditionnelles françaises semblent, si l'on en juge les débats préconisés pour les transports par le rapport Carrère en 1992, s'étendre lentement (au-delà de la période de la taupe ?).

Il ne s'agit pas non plus de basculer dans le travers qui consiste à se satisfaire de débats publics sans beaucoup d'écoute, de plus l'absence de rigueur dans les évaluations pourrait laisser prise à des erreurs de décisions et à des recours juridiques ; la rigueur des démarches administratives et juridiques a une importance capitale dans de nombreux pays comme les États-Unis, la Nouvelle-Galles du Sud. Tout en conservant l'originalité des procédures de déclaration d'utilité publique, notre pays doit voir ses procédures s'affirmer pour mieux légitimer les grandes décisions.

NOTES :

(1) En anglais : sustainable development, ce qui n'est pas facile à traduire. Retour >>>
(2) EIE : Etude d'Impact sur l'Environnement. Retour >>>
(3) ESIE : Evaluation Stratégique d'Impact sur l'Environnement. Retour >>>

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