Un système de concertation désormais insuffisant

Il n'est guère de projet, même de taille modeste, qui ne suscite aujourd'hui débats voire oppositions. Les maîtres d'ouvrage s'inquiètent de la durée devenue imprévisible des procédures de décision et des risques croissants de contentieux, tandis que le public dénonce souvent l'absence ou la parodie de concertation.

Les opérations d'aménagement les plus importantes prennent parfois l'allure d'un affrontement, dont les péripéties s'étalent sur plusieurs années ; dans certains cas même, les décisions arrivent à ne plus être exécutables, devant les oppositions qu'elles soulèvent.

Ainsi réduit à la partie la plus visible et la plus médiatisée, le bilan de notre système d'association du public aux décisions d'aménagement pourrait paraître quelque peu décevant.

Pourtant, l'arsenal juridique paraît à première vue suffisant, entre les enquêtes publiques - notamment celles qui ont été instituées par la loi du 12 juillet 1983 - et la concertation prévue par le code de l'urbanisme pour les projets situés dans les parties urbanisées des communes.

En particulier la loi Bouchardeau, dont il n'est pas sans intérêt de rappeler l'intitulé complet, la loi relative à "la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement", a marqué une grande avancée dans la consultation du public. Avec elle en effet, on passe d'un système visant avant tout à indemniser le riverain lésé dans ses intérêts de propriétaire à un système s'adressant au public en tant que citoyens, dont l'avis contribue à fonder l'utilité publique du projet.

Très logiquement, la loi Bouchardeau donnait au commissaire enquêteur un rôle accru, en garantissant son indépendance par sa désignation par le président du tribunal administratif et en renforçant la portée de son avis.

Il serait injuste de n'en souligner que les limites. La loi Bouchardeau - qui s'applique chaque année à 9 à 10.000 enquêtes - a incontestablement encouragé une évolution des pratiques et des comportements. Elle a été accompagnée, dans ses premières années de mise en uvre, d'expériences d'auditions publiques qui ont illustré la philosophie du nouveau système et ses possibilités.

Cependant, à côté de quelques démarches exemplaires, le système fonctionne de façon médiocre par rapport aux ambitions initiales ; trop souvent encore le maître d'ouvrage conçoit l'enquête publique comme un simple élément de procédure, comme un rite nécessaire auquel il convient de sacrifier, mais dont il n'y a rien de positif à attendre.

Une certaine méfiance ou incompréhension continue de régner vis-à-vis du milieu associatif, mal connu, réputé cultiver une opposition de principe à tout aménagement et peu ouvert au dialogue, ou pis encore, qui prétend intervenir dans le domaine réservé du maître d'ouvrage en discutant technique ou en formulant des contre-propositions. Combien de fois n'a-t-on pas entendu ce genre de réflexion ?

Certes, ces critiques ne sont pas toujours injustifiées. La montée du phénomène " nimby " est une réalité et, bien souvent, les arguments mis en avant au nom de l'intérêt général ne sont que l'habillage d'intérêts particuliers, du reste légitimes et qui doivent à ce titre être pris en compte. On peut faire ce constat sur pratiquement chaque projet. Il n'en demeure pas moins qu'en rester là dans l'analyse serait faire preuve d'une singulière myopie.

Qu'on le veuille ou non, on assiste depuis plusieurs années à l'émergence d'une opinion publique locale, à une demande de participation des citoyens aux décisions touchant au cadre de vie quotidien, et fondée sur une compétence technique croissante. La prise en compte de cette évolution lourde, de cette demande de démocratie participative est une nécessité, au risque de laisser le face-à-face entre " nimbystes " et maîtres d'ouvrage enfermés dans la forteresse de leur supériorité technique, entraîner progressivement le blocage du système de décision

Sur la voie de réformes

Cette question a été l'un des thèmes importants traités par la mission Carrère, dans le cadre du débat sur les infrastructures de transport. Au terme du travail mené dans un large esprit d'ouverture, le rapport a estimé qu'il était urgent de "redonner leur sens à l'utilité collective et à l'utilité publique" et de "clarifier le processus de décision sur les grands projets et d'organiser une concertation en continu, très en amont de la décision".

La circulaire du ministre de l'Equipement du 15 décembre 1992 a repris une partie de ces propositions et a décidé d'expérimenter cette nouvelle démarche sur quelques projets d'autoroutes et de TGV. Plusieurs débats ont été lancés dans cet esprit, notamment sur les TGV Rhin-Rhône et Lyon-Turin, sur l'A8 bis, sur plusieurs liaisons en Ile-de-France.

Parallèlement, le ministre de l'Environnement, Michel Barnier, confiait en juin 1993 à Huguette Bouchardeau une mission d'évaluation de la mise en uvre de la loi du 12 juillet 1983, débouchant sur des propositions de nature législative ou réglementaire.

Le rapport de madame Bouchardeau, qui s'appuie sur de nombreuses auditions, constate que les difficultés actuelles ne résultent pas tant du fait que le cadre de l'enquête publique serait dépassé, que de la manière dont la procédure est mise en oeuvre.

Il souligne en particulier une certaine méfiance au sein de l'administration vis-à-vis des commissaires enquêteurs, en même temps qu'une crainte du public : en un mot, les blocages sont d'abord culturels. Il propose néanmoins que le système soit amélioré dans deux directions :

par un toilettage du dispositif de l'enquête publique, essentiellement en améliorant la qualité de recrutement des commissaires enquêteurs et corrélativement leur formation et leur niveau de rémunération, en renforçant leur indépendance et la portée de leur avis ;

par l'instauration d'une consultation du public en amont des grands projets, à travers une instance permanente indépendante, chargée, à l'instar du bureau des audiences publiques québécois, d'organiser le débat et ayant la possibilité de faire effectuer des contre-expertises.

Le projet de loi présenté par Michel Barnier au Parlement a repris une bonne part de ces propositions.

Il instaure en particulier, et c'est une innovation importante, susceptible de modifier profondément dans les prochaines années les conditions du débat, une " commission nationale du débat public ", qui sera saisie par les ministres concernés en amont de certains grands projets et dont la fonction sera d'organiser un débat sur les objectifs et les principales caractéristiques du projet. Ce nouveau système devrait se mettre en place dans le courant de l'année 1995.

 

Faire évoluer les mentalités

Au-delà des modifications nécessaires du droit, les expériences des années récentes font apparaître l'importance d'une évolution des attitudes de chacun des acteurs concernés par les projets - autorités compétentes pour prendre la décision, maîtres d'ouvrage, collectivités locales, associations d'usagers de la protection de la nature, riverains - afin que puisse s'instaurer un dialogue constructif, à l'issue duquel il reviendra bien entendu à l'autorité compétente de décider.

L'établissement d'un tel "code de bonne concertation" devrait être fondé sur les principes suivants :

1 - L'utilité publique des projets ne va désormais plus de soi, les justifications technocratiques sont, à juste titre, de plus en plus contestées et n'emportent plus la conviction : il convient donc de trouver de nouvelles formes de dialogue avec le public, afin de donner une légitimité sociale au projet.

2 - Contrairement à ce que croient certains maîtres d'ouvrage, le problème n'est pas seulement celui d'un déficit de communication. Il ne s'agit pas tant de convaincre le public que le projet établi par le maître d'ouvrage est le meilleur, d'étaler sa compétence technique en répondant à toutes les objections.

Il s'agit d'instaurer avec le public et avec le mouvement associatif un rapport nouveau basé aussi sur l'écoute et la conviction que les réactions recueillies peuvent contribuer à améliorer le projet. Seule cette attitude permet que le public s'approprie le projet et ainsi, en quelque sorte, le légitime.

3 - Cela implique pour le maître d'ouvrage un changement de perspective. La concertation a certes un prix (en coût des études, en temps, en modifications éventuelles du projet) mais il conviendrait d'apprécier celui-ci au regard de coûts résultant de l'arrêt des chantiers ou des retards de décision, très fréquents lorsque les projets sont mal acceptés.

4 - Cette démarche ouverte et transparente ne doit pas sombrer dans l'angélisme. Elle implique des compétences nouvelles de la part des maîtres d'ouvrage, une analyse préalable des intérêts concernés par le projet, une véritable conduite professionnelle de la concertation. De nombreux contre-exemples montrent que la seule bonne volonté est parfois contre-productive.

5 - L'implication accrue du maître d'ouvrage dans la concertation ne rend pas pour autant superflu le rôle d'une instance indépendante, commissaire enquêteur ou "commission du débat public", à certains moments forts de l'élaboration du projet, cela pour des raisons évidentes.

L'enquête publique intervient à l'issue d'une procédure de plusieurs années, qui aura donné lieu à une concertation continue, conduite par le maître d'ouvrage, tout au long de l'avancement des études. Elle permet de sanctionner l'ensemble du processus social qui a abouti au projet mis à l'enquête, pour en fonder l'utilité publique. Dès lors, l'instance qui en est chargée doit, dans les faits et aux yeux de l'opinion, offrir une assurance de neutralité.

Quant au débat amont, focalisé sur les objectifs et les principales caractéristiques du projet, sa crédibilité même aux yeux du public implique qu'il soit conduit avec toutes les garanties d'impartialité et avec la possibilité d'expertises contradictoires. Le maître d'ouvrage, en général, est dans l'incapacité de jouer ce rôle à partir du moment où il est le porteur du projet.

Ces quelques principes parfois, mais trop rarement encore, mis en uvre sur le terrain, pourraient préfigurer les règles d'un débat social modernisé sur les projets d'aménagement. C'est une petite révolution dans nos méthodes de conduite de projet, mais c'est sans doute le prix à payer pour une légitimité retrouvée des décisions publiques.

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