L'environnement - Février 1994 - Les instruments économiques à l'appui des politiques d'environnement Imprimer
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L'environnement - Février 1994
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Les instruments économiques à l'appui des politiques d'environnement
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Les instruments économiques à l'appui des politiques d'environnement

Sylviane LEFROU-GASTALDO (83), Direction des Etudes et Synthèses économiques de l'INSEE

La réglementation seule se révèle insuffisante et a tendance à gommer les aspects économiques

Depuis les années 1970, date à laquelle la protection de l'environnement est devenu un champ spécifique d'action des gouvernements, la réglementation a été l'instrument naturel des politiques d'environnement. Sous des formes diverses, elle consiste à introduire des normes ou autorisations visant à limiter en quantités les rejets polluants ou plus généralement les nuisances environnementales.

Il s'avère que cette approche, qui a porté ses fruits dans bien des cas et est parfois la seule envisageable, présente cependant des inconvénients, et en particulier son "inefficacité" au sens économique du terme: pour obtenir un résultat de dépollution donné, le coût total consenti n'est pas minimal. En effet, faute de connaître parfaitement les coûts et techniques de dépollution disponibles, le législateur ne peut répartir au mieux l'effort de dépollution.

Toute mesure législative ou réglementaire a un coût pour les agents ou les activités qu'elle vise à contrôler. Ce coût peut s'avérer particulièrement élevé dans certains cas. Ainsi, l'adoption de normes européennes de qualité de l'air et d'émissions admissibles par les véhicules s'est révélée coûteuse pour les constructeurs automobiles (et donc les acheteurs) car la seule technologie actuellement disponible pour respecter ces normes est l'installation d'un pot catalytique.

Les limites de la réglementation ont conduit à développer des approches différentes et complémentaires : en s'appuyant sur les mécanismes de marché, il est possible de décentraliser les décisions des acteurs en matière d'environnement, et de limiter ainsi efficacement les nuisances environnementales.

Dans la suite de cet article on va s'efforcer de présenter les différents instruments économiques utilisés.

 

D'autres instruments peuvent être utilisés

L'OCDE a, après un recensement des instruments économiques utilisés dans le domaine de la protection de l'environnement, établi une typologie de ces instruments. En premier lieu, on trouve les taxes :

* les taxes sur les émissions sont fonction de la quantité et du type de polluants déversés;

* les redevances pour service rendu couvrent les coûts du traitement collectif des effluents ou des déchets;

* les taxes sur les produits frappent les produits nocifs pour l'environnement lors de leur utilisation dans le processus de production, de leur consommation ou de leur élimination.

Les systèmes de consignation donnent lieu au versement d'une consigne lors de l'achat de produits potentiellement polluants. Elle est restituée lorsque la pollution est évitée grâce au retour des produits ou de leurs résidus.

Les permis d'émission ou droits à polluer consistent en quotas ou en autorisations d'émission imposés à certains pollueurs et pouvant, après allocation par les autorités compétentes, être échangés conformément à un ensemble de règles établies.

Diverses formes d'aides financières peuvent être accordées aux pollueurs afin de les aider ou de les inciter à réduire leurs émissions polluantes.

Deux instruments de politique économique, recourant à la négociation, sont également utilisés. L'OCDE ne les classe pas parmi les instruments économiques au sens strict, car ils ne font pas intervenir de signal-prix.

La labellisation consiste à informer le consommateur de l'effet d'un produit sur l'environnement. L'influence de cette information sur les choix des consommateurs suppose de leur part une forte sensibilité à l'écologie, car l'utilisation d'un produit vert ne bénéficie que très faiblement à l'acheteur lui-même. D'autre part, la labellisation écologique présente des coûts, en particulier de contrôle de la légitimité de l'image verte ainsi décernée, et est dans certains cas utilisée comme entrave à la concurrence internationale.

L'approche contractuelle ou volontaire des problèmes d'environnement est parfois possible, sous la forme d'un regroupement spontané d'agents concernés cherchant à négocier les mesures à adopter. Elle est difficile, dans la mesure où les agents ont souvent intérêt à adopter des comportements stratégiques: surévaluation des coûts de mise en conformité, non-respect des accords passés...

 

La taxation présente des avantages importants

Lorsqu'une activité polluante s'exerce sans contrainte et à coût nul, le pollueur est à l'origine de dommages pour les autres, dont il ne supporte pas le coût. Un remède à cet état de fait est de lui "facturer" ce coût, ce qui est en accord avec le principe pollueur-payeur énoncé en 1972 par l'OCDE, et repris depuis dans l'Acte Unique européen.

L'utilisation des recettes de la taxe est un point qui mérite d'être analysé : selon la théorie économique, ces recettes devraient être reversées au budget général de l'Etat qui décidera au mieux de l'utilisation de ces fonds. Dans la pratique, ces recettes sont souvent "affectées" à la lutte contre la pollution dans le même domaine, ce qui facilite l'acceptabilité de la mise en place de la taxe, mais est contraire au principe pollueur-payeur si ces fonds reviennent aux pollueurs par le biais d'aides à la dépollution.

 

La France privilégie le recours à la fiscalité

Par la suite, on évoquera quelques taxes qui ont été adoptées dans l'optique de la protection de l'environnement.

Dans le domaine de l'eau, la France fait preuve d'originalité en ayant instauré une gestion décentralisée en six versants bassins hydrologiques. Les Agences financières de Bassin, créées par la loi sur l'eau de 1964 et rebaptisées Agences de l'Eau depuis 1992, gèrent à la fois les problèmes de quantité et de qualité de l'eau au sein d'un même bassin.

Elles perçoivent des redevances auprès des utilisateurs et des pollueurs de l'eau. Les redevances sur les prélèvements d'eau sont proportionnelles à la quantité d'eau utilisée. Les redevances sur les pollutions sont calculées pour les industriels à partir d'une mesure ou d'une estimation (parfois forfaitaire) des quantités de polluant rejetées, et pour les communes par un forfait par habitant.

Les taux de redevance appliqués varient d'une agence à l'autre et à l'intérieur d'un même bassin pour tenir compte des particularités locales, ce qui est en accord avec la théorie économique, et explique partiellement que le prix de l'eau soit variable selon les régions. En 1992, les redevances sur les prélèvements d'eau représentaient 1/5 des recettes des agences, les redevances pollution acquittées par les industriels 1/5, et les redevances pollution des usages domestiques 3/5.

Les recettes sont utilisées comme aides au fonctionnement et aux investissements visant à améliorer la qualité de l'eau ou à en accroître la disponibilité, et sont donc affectées à des dépenses concernant l'eau. La sélection des projets subventionnés est faite par les Comités de Bassin (composés de représentants des usagers - industriels, collectivités locales, irrigants - et de l'administration).

En 1992, le montant total des redevances perçues s'élevait à 5 milliards de francs, et il devrait s'établir à 7 milliards en moyenne sur la période 1992- 1996.

Dans le domaine de l'air, une taxe parafiscale proportionnelle aux émissions de certains polluants est perçue depuis 1985 par l'Agence pour la qualité de l'air (maintenant intégrée à l'ADEME, Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie). Le champ de cette taxe à but essentiellement financier a été élargi en 1990. Les recettes de la taxe (188 millions de francs en 1992) servent à subventionner la mise en place d'équipements de dépollution et à encourager le développement de techniques de prévention, de réduction ou de mesure des polluants atmosphériques.

Si une taxe sur le carbone était adoptée pour lutter contre l'effet de serre, elle viendrait considérablement renforcer le système existant.

Dans le secteur des déchets, la TEOM (Taxe d'enlèvement des ordures ménagères) n'est pas calculée en fonction du volume de déchets produits comme le voudrait la théorie, mais est assise sur le revenu des propriétés bâties soumises à la taxe foncière, ce qui simplifie considérablement son recouvrement. Le montant total perçu au titre de cette taxe était de près de 10 milliards de francs en 1992.

En 1992 a été instaurée une taxe à but financier de 20 francs par tonne de déchets mis en décharge. Les collectivités locales et les industriels y sont assujettis. Cette taxe perçue par l'ADEME devrait rapporter 450 millions de francs et sera utilisée pour un fonds de modernisation qui soutiendra la fermeture des décharges et favorisera les autres modes de traitement: recyclage, élimination.

 

Vers un développement soutenable

L'intervention de l'économie et de ses méthodes, en particulier l'analyse coûts-avantages, met l'accent sur les coûts et la rentabilité de la dépollution, et les bénéfices retirés d'une amélioration de l'environnement. Elle vient à l'encontre de l'idée que l'objectif est le "zéro-pollution", ce qui heurte certains esprits.

Pourtant, l'ampleur des dépenses directement lices à la protection de l'environnement montre que cette préservation est coûteuse. L'utilisation d'instruments économiques assure que les politiques d'environnement entreprises le sont à un coût le plus réduit possible, et favorisent donc un développement soutenable, qui permettra de concilier croissance et environnement.

 

Pour en savoir plus...

Instruments économiques pour la protection de l'environnement, OCDE, Paris, 1989, réactualisation à paraître.

Les instruments des politiques d'environnement, Xavier Delache et Sylviane Gastaldo, Economie et Statistique N°° 258 259, octobre-novembre 1992.

Economie et Politique de l'Environnement, Jean-Philippe Barde, PUF, 1992.



Mis à jour le Samedi, 27 Juin 2009 18:01